Критические выводы и предложения по совершенствованию
Исследование не посвящено критике или оценке результативности государственных программ. Оно о невысоком качестве текстовой части госпрограмм, что объективно не позволяет исполнительной власти достичь максимально возможных результатов работы.
Преамбула
Фундаментом и даже каркасом всей бюджетно-финансовой системы города Москвы являются ее государственные программы. Они лежат в основе всех мероприятий, осуществляемых Правительством Москвы, они выражают в сжатом виде все цели и ключевые приоритеты Правительства, от них зависит, как и в какую сторону будет развиваться город. В силу этого государственные программы города Москвы (ГП) — это важнейший институт города.
В январе-марте 2022 года провел серию интервью с руководителями департаментов Правительства Москвы – ответственными исполнителями всех 13 государственных программ города Москвы. Эта работа была проведена в продолжение исследования от 2020 года «О госпрограммах города Москвы»[1], в котором был сделан вывод о наличии в текстах ГП критически значимых недостатков. Несмотря на обоснованность этого вывода, Правительство Москвы не отреагировало на исследование и не исправило недостатки. Поэтому в 2022 году мы вновь вернулись к этой теме.
По итогам интервью сформулированы следующие выводы
Не существует (так и не сформирован) механизм управления ГП. Каждый год содержание ГП (цели, показатели, состав мероприятий) корректируется под изменение бюджета города (т.е. под наличие денег). В то же время изменение ГП, исходя из необходимости достижения целей ГП – как собственно говоря оно и должно быть – такая практика до сих пор не сформирована.
Разработка ГП производится самими ответственными исполнителями. При этом выбор как наименований конечного результата (НКР), так и их значений субъективен. Независимая экспертиза проекта ГП не проводится.
Формулировки целей ГП в ряде случаев не являются целями по сути и являются на самом деле миссией ГП, что в принципе не позволяет определить факт достижения таких «целей».
Используемые при формулировке целей термины в ряде случаев являются общеизвестными эмоциональными смысловыми конструкциями, не имеющими юридического закрепления в законодательстве, в т.ч. московском.
НКР в большинстве случаев не отражают содержательно цели ГП; в ряде случаев вовсе не прослеживается связь НКР с целями. В некоторых госпрограммах НКР уже достигли своего максимального значения, и вызывает недоумение план по достижению 100% на будущие годы, когда 100% уже достигнуто в прошедшем году.
По большинству ГП не прослеживается прямая связь госпрограмм Москвы с федеральными нацпроектами и ГП Московской области.
Эффективность ГП определяется фактически самостоятельно ответственными исполнителями госпрограмм. При этом эффективность оценивается больше по степени освоения бюджетных средств, а не по достижению конечных результатов. Оценка эффективности производится зачастую на основе отчетности своих же собственных подведомственных структур. В случаях, когда проводятся опросы для определения фактических значений НКР, их проводят не независимые от Правительства Москвы структуры.
Срок действия ГП фактически не установлен. Их ежегодное продление на период бюджетной трехлетки выхолащивает суть госпрограммы, как документа, нацеленного на достижение определенных целей к установленному сроку.
Таким образом, отталкиваясь от вышеперечисленных выводов, можно констатировать, что ГП являются своеобразной надстройкой над бюджетом города, имеющей исключительно имиджевый характер и имитирующей наличие у города долгосрочных макроэкономических и политических приоритетов. Кроме того, просим принять во внимание, что замечания, изложенные в нашем предыдущем исследовании, не устранены и также
по-прежнему актуальны. Сложившаяся ситуация вредит развитию города и лишает его руководство важных рычагов управления, а жители столицы не получают в полной мере тех благ и услуг, которые они могли бы иметь при таком бюджете, какой есть у Москвы.
В связи с вышеизложенным предлагаю Правительству города Москвы рассмотреть следующие меры по совершенствованию государственных программ (без изменений перечня программных мероприятий). Вначале перечислены меры, которые можно реализовать незамедлительно, без внесения изменений в законодательство; далее представлены меры, для реализации которых необходимо внесение изменений в законодательство.
Для реализации в ближайшей перспективе:
(предполагается корректировка Паспорта каждой из 13 госпрограмм)
  1. В дополнение к целям госпрограмм, которых может быть несколько, например, по количеству подпрограмм, предусматривается миссия каждой ГП:
  • миссия – то, ради чего эта ГП создана (тот функционал, который выполняется в рамках этой ГП постоянно);
  • цель – то, что необходимо достичь, чтобы исполнять миссию максимально эффективно.
  1. Скорректировать формулировки целей ГП, в т.ч.:
  • исключить НКР со 100% достижением и НКР с неизменными (постоянными) величинами;
  • заменить или юридически расшифровать используемые в текстах ГП неформализованные термины: «Качество жизни», «Здоровый образ жизни», «Личная успешность жителей», «Социокультурная среда», «Комфортные условия жизнедеятельности населения», «Качество жилищного фонда», «Московский регион», «Экосистема цифровой экономики города Москвы», «Культурный уровень жителей города».
  1. Пересмотреть количество НКР:
  • установить применительно к миссии ГП только одно НКР – процент удовлетворенности населения исполнением этой миссии; определяется путем опроса населения независимой от органов власти профессиональной организацией.
  • установить 7-15 НКР, в совокупности покрывающих описание каждой цели. Порядок определения величины НКР оставить текущим.
Формулировки миссий, целей и НКР для всех госпрограмм устанавливаются приказом Департамента экономической политики и развития города Москвы (ДЭПиР) . К подготовке приказа ДЭПиР привлекает экспертное сообщество и ответственных исполнителей ГП.
Для реализации в среднесрочной перспективе:
(требует внесения изменений в 56-ПП от 4.03.2011 и 269/143-ПР от 17.12.2013)
  1. Установить прогнозные значения НКР госпрограмм, исходя не из существующих тенденций, как это делается сейчас, а исходя из желаемого «образа Москвы будущего», который будет сформулирован в Программе социально-экономического развития Москвы или ином документе.
  2. Обеспечить содержательную связь НКР ГП столицы с НКР федеральных нацпроектов и НКР ГП Московской области, создать для этой цели межведомственную рабочую группу.
  3. Провести ревизию подпрограмм, в т.ч. убрать повторы функционала органов власти и пересечения предметных областей.
  4. Сформулировать миссии, провести пересмотр целей и НКР ГП столицы для всех подпрограмм.
  5. Разработать новый механизм оценки эффективности госпрограмм, основанный на достижении значений НКР.
  6. Установить, что ежегодный отчет о ходе исполнения ГП заключается в презентации фактически полученных значений НКР и объяснении, при необходимости, причин недостижения установленных значений и мер по исправлению ситуации.
  7. Установить срок, в течение которого цели ГП, наименование и величина НКР не могут пересматриваться. Предлагаемый вариант – 5 лет (мэр города сможет менять эти параметры только один раз за свой срок).
  8. С учетом предыдущего пункта выносить на обсуждение в МГД один раз
    в пять лет в режиме «принять к сведению» базовые параметры государственных программ города Москвы – наименования ГП, миссии, цели, НКР и их значения – до принятия бюджета города на очередной период.
Работа выполняется ДЭПиР, который привлекает к этой работе представителей экспертного сообщества, ответственных исполнителей ГП, заинтересованные органы власти Московской области и федерального центра.
Яндиев М.И.,
депутат Московской городской Думы
Март 2022 года
[1] https://yandiev-m.ru/?page_id=262/
О  несовершенстве государственных программ города Москвы